Poder de Agenda

A Constituição de 1988 garante ao Presidente da República o controle da agenda legislativa. O poder do Executivo, portanto, é institucional, garantido pela Carta Constitucional.

Nas áreas de maior interesse, como tributação, orçamentação e regulamentação e alterações na estrutura de cargos, salários e gratificações do funcionalismo público e da burocracia nomeada, o Executivo tem a prerrogativa exclusiva de propor legislação.

O Executivo conta também com uma poderosa arma para alterar unilateralmente o status quo legal: as Medidas Provisórias, cuja entrada em vigor é imediata, ainda que precise ser validada pelo Legislativo dentro de um período determinado.

Em resumo, na atual experiência democrática, o Executivo possui um forte controle institucional sobre a agenda legislativa, resultando daí que a atuação do Legislativo se dá sob significativas restrições.

O Executivo detém a prerrogativa de iniciar a legislação de interesse e, desta forma, pode explorar estrategicamente este direito.

No entanto, argumenta-se que não existiria uma agenda prévia e exclusiva do Executivo, isto é, um conjunto de propostas de políticas públicas formulado em um primeiro momento para o qual, em um momento posterior, buscar-se-ia obter apoio.

A fusão de poderes que caracteriza o presidencialismo de coalizão brasileiro implica na fusão de agendas. A agenda do Executivo seria na realidade a agenda da maioria, ou alternativamente, a agenda do governo. Nestes termos, não apenas antecipa como incorpora a reação de parte do Legislativo.

Mesmo as Medidas Provisórias não permitem que se governe contra a maioria. Se não contam com o apoio da maioria, elas podem ser rejeitadas.

O poder de agenda significa que a maioria conta com os meios institucionais para aprovar as medidas que prefere, superando os obstáculos que a minoria anteporá às suas pretensões e seus problemas de coordenação ou ação coletiva.

A minoria tentará parar a tramitação dos projetos de interesse da maioria. Controlar comissões legislativas, estender o debate indefinidamente, forçar um número proibitivo de votações nominais e assim por diante são as armas clássicas a que a minoria recorre.

Poder de agenda dota a maioria dos meios para transpor estes obstáculos. No caso concreto do Brasil, dois mecanismos são fundamentais: o pedido de urgência e a Medida Provisória. Recorrendo a um ou outro destes instrumentos, a maioria tem como forçar a deliberação da matéria.

A maioria deve também arcar com os custos de aprovar as medidas que defende. Boa parte das propostas consideradas pelo Legislativo envolve a distribuição de perdas e ganhos para diferentes grupos sociais. Impor perdas imediatas a seus eleitores, mesmo que em troca de ganhos futuros, não é tarefa fácil para qualquer legislador.

A minoria, obviamente, buscará realçar as perdas correntes da aprovação das propostas patrocinadas pela maioria. A ação conjunta da coalizão, portanto, está sempre ameaçada.

LIMONGI, Fernando; FIGUEIREDO, Argelina. Poder de agenda e políticas substantivas. In: INÁCIO Magna; RENNÓ Lucio (orgs.). Legislativo brasileiro em perspectiva comparada. Belo Horizonte: Editora UFMG, 2009.